2021年3月31日，美国总统拜登在宾夕法尼亚匹兹堡发表演说，宣布了总投资规模高达2.3万亿美元的美国就业计划（The American Jobs Plan），表示将在未来8年内重构美国基础设施。拜登称“现在是时候自下至上、自中至上，而不是自上而下地建设经济了。” 计划一旦通过，会是自80多年前的罗斯福新政以来美国最大规模的基础设施建设。拜登承诺这项计划将取得与“罗斯福新政”及约翰逊“伟大社会计划”同样的成就，并将其称为“一代人仅有一次的投资”。美国媒体甚至已经开始用“拜登的罗斯福时刻”来形容这一基建计划。

基建计划不是拜登首次提出，特朗普不仅在竞选阶段提出了万亿美元的基建承诺，还在任期内提出了多个“基建周”来为基建造势；奥巴马在经济复兴计划中提供了480亿美元用于基建。不断有民意调查结果显示，民众以压倒性的优势支持对基础设施进行更大的投入。在2020年4月VOW（Value of Water）进行的民意调查中，80%的民众认为对基础设施进行重建比其他任何议题都重要。拜登此次的基建计划在前两位总统的基础之上上升到了万亿级别。

每一位新总统上台，基础设施建设都是个必抓项目，但是每一位总统都没完成，说明了三个问题：一是美国的基础设施确实有问题；二是基建有利可图；三是基建在美国的实现比较困难。拜登提到，“我注意到，每个人都支持基础设施建设，问题是谁来为此买单，这就是我们今天要努力解决的问题。”

新冠疫情导致2020年美国经济遭遇二战以来最严重的萎缩，经济活动停滞。截止2021年4月18日，美国新冠疫情累计死亡人数超过58万，现有确诊病例超过688万人次，拜登表示美国因疫情死亡人数超过了两次世界大战（5万+29万）和越战（4.7万）阵亡人数总额，直逼美国内战死亡人数（60万）。新冠疫情导致2020年美国经济遭遇严重打击，民众失业并陷入贫困。据统计，美国大约有7400万人，占美国劳动力的45%，申请失业保险金；近20%的家庭没有足够食物；26%的家庭付不起房租。

美国基础设施建设落后的现状亟待改善。根据美国土木工程协会（ASCE）的评估结果显示，2021年美国公共基础设施整体质量为C-，即“有重大缺陷”的“平庸水平”。设施水平落后问题突出，急需大规模更新和加强。美国土木工程师学会预计，美国需要10年投入2.8万亿美元才能补上基建欠债，否则到2039年会损失10万亿美元GDP和2.4万亿美元的出口。

减少贫富差距，提供更多就业机会。中产阶级的持续减少是美国发展的巨大挑战。在拜登看来，贫富分化、种族矛盾、社会分裂是当前美国最需要解决的根源性的问题。通过基础设施建设可以为人们提供更多就业，减少贫富差距。

改善供给侧相对落后状况。新冠疫情以来，美联储和美国财政部通过货币宽松和财政刺激相配合的方式向市场注入大量流动性。加上2021年3月拜登政府上台后通过的1.9万亿财政刺激方案，美国财政支出规模超过10万亿美元，相当于2020年GDP总量的50%左右。财政刺激主要集中在需求侧，而供给侧相对落后。基建计划以基建和技术发展为主要推手，从供给侧推进经济复苏，同时起到改善就业市场环境的作用。

与中国竞争已经成为美国两党共识。在此背景下，基建计划还作为增加美国与中国竞争优势的方案。

拜登公布的投资计划涵盖的范围很广，投资占比前三分别为交运基建、护理经济、制造业振兴，在其它领域的投资中，针对住房的建造和更新比例接近10%，对制造业振兴和创新投资的支持合计超过20%。

图一：新基建资金分配各行业比重

来源：Wind，中泰证券研究所

从资金分配明细来看，在交运基建中，新能源车相关的资金占比最高；在投资研发、人力资源发展中，制造业升级和技术研发的资金占比最高；住房改造项目的资金在所有的明细项目中金额最大。资金分配的明细反映了美国基建计划重视制造业升级、新能源汽车、高尖端环保技术的发展，牢牢把握未来国际竞争的核心。

表一：新基建资金分配明细

来源：美国白宫

大力投资高铁和推动铁路系统的电气化，为机场改建提供双倍资金和为主要机场的项目改造提供竞争性赠款。

由于美国人对汽车的强依赖性，公共交通利用率低，因此提出了大力发展公共交通，计划到2030年超过10万人口的城市构建高质量的公共交通系统，且在10年内额外投入100亿美元支持低收入地区的交通项目。

聚焦航道、货运港口、货运铁路在内的货运基础设施领域，提出要把交通基建的赠款项目从每年18亿提高到35亿美元。

更换城市地下老化管道，将清洁饮水和水基础设施投资增加一倍。

图二：新基建重要领域：交通基础设施

来源：作者自制

2035年实现无碳发电的目标，对输电线路升级和大规模储能示范项目展开重点投资。

对400万栋商业建筑和200万户家庭住房进行节能改造，为百万工人提供100万个节能住房。

建筑行业电气化和零碳联邦建筑，至2035年全美建筑存量碳合计减少一半。

加大对清洁汽车的联邦政府采购强度，将300万辆政府系统汽车全部升级换代为清洁能源汽车，2030年所有制造的新巴士都达到零排放。

每个州的低碳制造业可以获得税收抵免支持和来自联邦政府的资金援助。

图三：新基建重要领域：清洁能源设施

来源：作者自制

支持“美国制造”，将制造业留在美国。

针对汽车业电动化和智能化的趋势，在五年内在电池和储能技术上投资五十亿美元，建立一个由50万个公共充电网点构成的全国充电系统。

鼓励汽车制造和组装都在国内进行。

向各州提供五十亿美元的资金，制定鼓励小企业创业的政策。

图四：新基建重要领域：制造业基础设施

来源：作者自制

将建设21世纪的数字基础设施、量子计算、生物技术等视为未来高增长产业

每年用10亿美元帮助五个城市布局智慧城市技术，设立100亿美元的城市振兴资金，在陷入困境的城市开展创新技术项目的应用和推广

投资200亿美元用于农村宽带基础设施改造，建立一个400亿美元为期十年的转型项目基金，为庞大的新型基础设施建设提供援助

图五：新基建重要领域：新型基础设施

来源：作者自制

拜登提出将主要通过加税的方式为基建支出融资，加税融资主要来自于《美国制造税收计划》，该计划将在未来的15年内增加联邦收入2万亿美元左右：

（1）主要增项来自提高公司税率，公司税率从21%提高至28%，估算这部分在未来10年将带来8000亿至1万亿左右的税收收入。

（2）提高美国跨国公司的全球最低税率，从10.5%提高至21%。

（3）针对高收入人群加税来融资，比如上调年收入40万美元以上的个人所得税税率；提高高净值人群的资本利得税税率；扩大遗产税征收范围。

表二：征税计划

来源：Wind，作者自制

据彭博社说，这将是1933年罗斯福新政时代以来，美国人面临的最大一次加税计划。中金公司分析称，拜登这样做的目标不仅仅是为了帮基建融资，更重要的是想解决美国贫富分化的深层次矛盾。

表三：《美国制造税收计划》具体内容

来源：美国白宫官网，联合资信整理

联合资讯评论称，拜登此轮加税计划有望产生一系列链锁反映。

一是重新调整社会贫富差距，有助于美国财富结构再平衡。当今美国受到红蓝政党对立、少数族裔矛盾重重以及新冠疫情恶化底层人群收入等综合因素的影响，美国贫富差距进一步增大，根据美国全国经济研究所2020年6月的数据显示，占美国人口0.1%的最富有人群拥有全美近20%的财富。

二是增税有助于缩小政府财政赤字和缓解政府债务压力。根据IMF数据显示，2020年美国财政支出规模上升至6.6万亿美元，财政赤字规模攀升至3.1万亿美元，创1962年有数据统计以来新高。再加上2021年3月拜登政府上台后通过的1.9万亿财政刺激方案，美国财政支出规模已经超过10万亿美元，相当于2020年GDP总量的50%左右。本轮增税计划可以改善美国政府的财政收支结构，通过加税增加政府财政收入以支持基建计划发展，并且有助于提高其政府债务偿付实力。

图六：美国财政收支（2000-2020）

来源：IMF，联合资信整理

三是有利于提振国际油价。美国位居石油全球日均产量第一的位置（约18%），对全球石油供给具有较大的话语权和决策权，美国对能源出口的依赖程度较低（13.71%）且贸易多元化程度较高，而增加能源污染企业税收举措有助于从供给端降低国际原油供给，对国际油价上涨起到一定支撑作用。

在罗斯福新政时期，社会背景形势严峻，全美至少有25%的人是完全失业的，拥有工作的人也勉强温饱；农产品价格的大幅下跌，使得农民入不敷出，大量农田废弃，加剧食物紧缺；数千家银行已经倒闭，储户损失惨重，而还在运行的银行也在破产的边缘，数个州不得不强制银行放假，避免人们取钱，工厂商店也允许以物换物来认购商品。在政治上，美国盛行的是自由放任的经济观和严酷的个人主义，联邦政府既无眼界又无雄心。“政府的唯一职责是创造有利于私有企业发展的条件，”1931年胡佛这样宣称。罗斯福和他的顾问们提出了全新的价值体系。这种价值观认为，当资本主义遭到挫败时，政府有责任干预。

“百日新政”是美国历史上第三次伟大的变革。乔治·华盛顿带领美国摆脱英国的殖民统治，成立了宪政共和国。亚伯拉罕·林肯领导美国经历内战，证明了美国是一个不可分割的联邦，有统一的公民身份标准。罗斯福改革则创造了现代美国。

罗斯福新政的核心是三个R：救济(Relief) 穷人与失业者，“以工代赈”；复兴(Recovery)经济到正常水平；改革(Reform)金融系统。新政主要是以政府直接或间接的干预方式，缓解了大萧条带来的经济危机与社会矛盾。

新政对美国产生了重要效果。首先，美国经济缓慢恢复，人民生活得到改善。它不仅克服了30年代的经济危机，还造成战后美国经济长期上升的总趋势。可以说，新政延长了美国经济的生命。其次，国家对经济的宏观控制和管理得到加强，联邦政府的权力明显增强。此外，采用了一套深度干预经济的“大政府”模式，通过大兴基建向大批失业工人提供亟需的工作岗位，同时赈济贫困阶层，避免了法西斯上台。最后，新政使美国迅速恢复经济实力，在二战期间发挥了“民主国家兵工厂”的重要作用，为赢得反法西斯战争胜利奠定了物质基础。

罗斯福和拜登上任时的背景有一定相似性。1933年3月4日，当富兰克林罗斯福(Franklin Roosevelt)宣誓就任总统时，四分之一的美国人处于失业状态。他想在执政后100天内，国会通过15项法案，改革金融和农业制度，扩大失业救济范围，为美国经济复苏奠定基础。88年后，另一位民主党人拜登也在非同寻常的危机时刻入主白宫，这位新总统不仅要面临新冠疫情的带来的经济恢复和创造就业的重要挑战，还需要应对气候变化、种族不正义及严重分裂的选民。拜登毫不讳言自己在效法先总统。他组织了一批历史学家和白宫官员研究罗斯福新政。他们的前任（特朗普和胡佛）都是共和党人，且都只做了一届总统。在特朗普和胡佛任期内都发生了严重的经济衰退（1929大萧条和2020疫情引发的经济大幅下滑）。但他们面临的政治环境已不同。

表四：罗斯福和拜登选举情况对比

来源：Wind，作者自制

今天的美国，远不如80多年以前容易达成共识。拜登想要实现1月20日就职典礼演讲屡次提到的团结，任重而道远。

拜登政府也面临了很多质疑。

国会的共和党人质疑，拜登提出的是一个打着基建名义的“特洛伊木马”。因为交通“硬基建”仅仅占到2.3万亿的不到三成。除此以外还包括了4000亿用于提高家庭护工待遇、3000亿给制造业、1740亿用于推广电动车等等。这些项目将助力拜登和民主党赢得民意、获取政绩，却全部需要企业和富人加税来买单，这是共和党难以接受的。

前白宫经济顾问拉里库德洛说，拜登这个巨大的重建计划将使华盛顿沼泽重新陷入巨大的计划经济泥潭中，拜登的计划以基建的名义为掩护，实际上一个极端花钱计划，不一定能产生好的计划。

Keeanga-Yamahtta Taylor在纽约客发表文章，称拜登庞大的经济刺激计划有可能是一次根本上的意识形态的转折点，他改变了两党长期以来削减公共开支的共识，这一转变甚至可以与罗斯福总统1944年提出的《经济权利法案》相提并论。

表五：拜登基建计划与罗斯福新政的规模比较

来源：Wind，作者自制

图七：拜登基建计划与罗斯福新政的比较

来源：作者自制

如果拜登的基建计划取得成功，对美国经济的影响与罗斯福新政的效果有一定相似之处。二者都是在经历过全球性的经济危机后政府通过大兴基建来走出经济衰退，罗斯福时期经济增速在短短一年间提升12个百分点（1933-1934年）；根据美国国会预算办公室给出的基建项目财政乘数范围0.4-2.2（每美元基建支出拉动GDP增长0.4-2.2美元）来计算，本次拜登基建计划有望带动GDP增长0.8-4.4万亿美元，未来八年平均拉动经济约1.6个百分点。拜登与罗斯福的不同之处在于，拜登需要通过加税的方式筹措资金，加税会制约居民的消费意愿并压低企业的利润增长，因此会一定程度上抵消基建投资对于经济的正面拉动作用；罗斯福新政通过放弃美元金本位制，财政赤字和发公债方式获得新政所需资金，对私人投资的挤压较小。

罗斯福新政和拜登计划涉及到大政府和小政府的讨论。罗斯福新政和二战后美国的高速建设时期，都凸显出一个特点，就是当时的美国政府，有强大的执行能力。那是一个“大政府”，而不是“小政府”。以从曼哈顿连通新泽西州的乔治华盛顿大桥为例，在1931年完工的时候，它曾经是世界上最长的悬索桥。当时的美国人只花了四年时间就修好了，比预计的工期提前了八个月，还节省了预算100万美元。而在2017年，同样是曼哈顿，仅仅为了延伸2英里，三个停站的地铁，从立项到完成，花了整整10年时间，耗资45亿。纽约长岛的铁路和地铁连接的扩建计划，其造价是世界平均价格的七倍，每英里铁路造价高达35亿美元。研究显示，美国的州际高速公里造价，从60年代到90年代，翻了四倍。而建材和人工成本，去除通胀后，却基本上没有改变。为什么会出现这种现象呢？

乔治华盛顿大学的Leah Brooks教授和耶鲁大学的Zachary Liscow教授在2019年专门就这个问题做了研究。他们的结论认为，最主要的原因，在于审查单位开始增多。这来自于60年代兴起的民权运动。基建项目越来越需要获得当地民众的首肯，60-70年代通过了一系列的法案，比如1970年的国家环境保护法，1972年的清洁水源法，1973年的濒危物种法等等。这些法律执行的结果是每一个行政地区，都会有自己的审查委员会，他们都可以否决，或者甚至起诉基建项目。这导致近50年来，几乎所有基建项目都必须反复修改，甚至在执行中修改原有的计划，这导致成本出现大幅上涨。他们用底特律I 696高速公路的延伸项目为例，这个一共只有28英里的项目，在1964年第一期工程的时候，造价为1300万美元/英里，而到了1989年最后一期工程，造价飙升到了8600万美元/ 英里，上涨了5倍。其中的原因就是因为早期的工程没有遇到民间的阻力，而最后一期工程则陷入了和一个社区无休无止的法律诉讼之中。两位教授的研究显示，这一现象在美国是普遍性的。70年代之后，包括高速公路在内的基建项目的成本都出现了大幅提高，而且原因基本都类似。

位于斯坦福大学的胡佛研究所（美国最著名的保守派智库之一）的资深研究员，英国的Niall Ferguson教授指出，拜登面临的政治局面和罗斯福新政时期民主党一统天下的局面完全不同。不论是罗斯福总统还是林登约翰逊总统时期，都完全控制参众两院，他们面临的政治压力更多的是来自自己党内。更为重要的是，如今美国的官僚体制，已经不是30年代或者50年代可比，如今的美国要官僚主义得多。

按美国政治经济学者弗朗西斯福山的话来说，就是美国如今的政府执行力要弱得多。罗斯福执政期间因为二战连任了四届，美国用时6年经济彻底走出危机。罗斯福民主党掌控行政和立法权，二战使全国勠力同心，这些都推动了罗斯福新政的成功。今年拜登已经78岁，可能只担任一届总统，加之民主党在参众两院并未掌握绝对优势，这些都制约着拜登的新政的顺利落实。

中国现代国际关系研究院美国所副研究员孙立鹏认为，拜登基建计划面临三大“难题”与四重“隐忧”。

图八：拜登基建计划面临3大难题

来源：作者自制

就其实施的可能性而言，以参议院共和党领袖麦康奈尔为首的共和党人此前曾多次表示反对加税。因此，拜登将基建法案与加税计划打包公布，预计仍将遭到共和党的激烈反对。2022年即将举行中期选举，民主党内部保守派也可能为了选票不完全支持拜登的加税法案。如果拜登希望通过加税来覆盖基建支出，在参议院获得60票通过的概率极小，预计拜登之后仍需要利用一年一次的“预算调节”（仅需参议院51票通过即可生效）的方式推进，基建计划最早可能在今年9-10月（新的财政年度）将法案送到国会投票通过，并在2022年开始实施。最近拜登表示，愿意在基建法案上进行妥协，并在未来数月讨论该计划。一些参议院的共和党人批评该计划涉及的基础设施范围太广，在规模方面两党还需要进一步商议。

“四重隐忧”是指拜登计划可能会给世界带来的四重隐忧。一是债务风险。美国债务再创新高，将会导致财政的挤出效应；这种不计代价的刺激也可能引发全球多国被动效仿，继而引发类似欧债危机的风险。二是通胀风险。美国财政政策和货币政策的边界越发模糊，联邦政府大规模花钱后，只能由美联储进行债务货币化，带来货币驱动型通胀，又因美元的国际地位给别国带来输入型通胀，拖累全球经济复苏。三是给经济带来二次衰退的风险。准备金涌入市场将加剧全球流动性泛滥，进一步推高资产价格泡沫，一旦美联储进入加息大周期，大量资金反向回流，可能导致财政脆弱的国家再次发生债务危机，引发全球二次衰退。四是国际金融体系深刻变化。上世纪大通胀期间宽松的财政和货币政策最终导致了布雷顿森林体系崩溃，而此次的影响还不得而知。

图九：拜登基建计划给世界带来4重隐忧

来源：作者自制

从对资本和资产的影响看，本轮美国2万亿美元的基建计划与中国2008年次贷危机后的四万亿元基建刺激方案具有一定相似性。

基建计划为市场注入强心针，截至4月1日美国道琼斯工业指数、纳斯达克指数、标普500指数纷纷涨至历史新高，较年初涨幅分别上升至8.3%、4.6%以及7%，其中运输和通信板块领涨，涨幅分别达到6.7%和4.3%。

在全球主要经济体复苏的背景下，美国大行基建有望从需求端进一步拉动全球商品价格上涨，大宗商品价格上涨转化为成本推动型通货膨胀并传导至各行各业。

根据联储住宅建筑商协会的数据显示，2021年1月美国单独购房指数同比增长12%，增幅创历史新高，但同期工资同比涨幅仅5.3%，说明收入增幅远远无法覆盖房价涨幅。本轮基建流入地产领域后可能大概率推升房屋价格，令美国房地产市场虚假繁荣问题加剧。

拜登基建计划从长远看旨在提高美国的核心竞争力，重点强调对核心高新技术的鼓励。例如人工智能、5G、生物技术、医疗等领域。中美高层阿拉斯加会谈气氛紧张，未来中美可能会在高新技术贸易领域展开进一步竞争。

拜登支持绿色环保领域的发展，基建计划将1740亿美元用于发展新能源汽车、550亿美元用于清洁能源技术发展，制定“2050年碳中和”的目标。这些举措与中国“2030碳达峰”以及“2060碳中和”定位一致，预计中美双方未来有望在技术和环保领域展开更多的合作。

拜登基建计划也可能会在产业上给中国企业带来机遇和挑战。比如中国在美国基建计划涉及的重要领域——铁路建设方面，有世界领先的技术积累和实力，高铁已经成为一张“中国名片”。

对比中美经济结构，中国“双循环”和拜登新基建都是补短板的措施。

图十：中（右）美两国2019年GDP构成

来源：Wind，作者自制

关于美国多次基建计划失败。美国的财政刺激是需求端的拉动，从供给端来讲，加税并不是利好的消息，如果通过美联储印钞的方式获得资金来源，必然会推动大宗商品价格上涨，这对于供给端也是不利的。此外，在实际上，在房地产上的投资并不能带来产出的增加，投资是无效的，法律诉讼耗费的财力也是无效的投资。因此，这些因素都可能会带来基建的效益远低于预期。基建计划的失败也可能与美国的制度有关。在联邦制下，跨州的基建项目很可能发生利益冲突，而公有制在基建中能起到更好的作用，例如5G基站的建立。其次，该计划的原始出发点是解决就业问题，只是国内在解读的时候往往更加重视基建。在微观基础上，东西海岸都是就业人数少，但产出利润高，计划本身是要解决低端行业就业，但做的却是高质量的行业，因此缺乏基建项目需要的人力，这种不匹配使得宏观上的投入相对无效。

关于拜登基建计划对于中国的利弊。从需求刺激的角度来说，美国一直是世界上最大的需求国，向全世界辐射自己对其他国家的需求，重大的财政刺激计划对于特定的向美国出口的国家是利好的。利弊的大小部分取决于贸易结构和贸易关系，在这方面对于中国是有利的。另一方面，利弊也取决于拜登政府对于中国的态度。在政治上，中美分裂是必然的，但问题是以什么样的形式进行分裂，很可能是传统的服装等行业的贸易能够继续保持，但高新技术会走向不同的道路，美国也在主动做这件事情。

关于溢出效应。拜登政府的征税计划是打算联合其他国家一起征税，即财政政策的协调，否则可能会出现避税的监管套利行为。这已经是比较明显的溢出效应。但各国处于拉弗曲线的不同位置，其他国家加税不一定对自身有利。对于部分用低税率来吸引跨国企业的国家来说，加税反而使得自身在国际上失去优势。