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张军:建议政府不再设定GDP增速目标,改由央行/发改委的预测值替代

该文为第一财经“大咖七日谈”今天推出的最后一篇文章,由复旦大学经济学院院长、复旦发展研究院副院长张军教授撰写。张军教授认为中央不再为全国的经济增速设定确定的目标值,而改为央行/发改委发布自己的预测值,不仅符合市场经济的运行规律,有助于引导和稳定市场预期,也更符合国际惯例。

 

两会在即,中央政府应该为2022年确定多高的GDP增速目标,最近又受到高度关注,成为经济学界和市场分析师们讨论的一个热点。可以理解,每年春节前到两会召开的这段时间,经济学家和市场人士都会对当年的GDP增速目标做番讨论,给出自己的种种猜测。最终设定在多少,是由总理在政府工作报告中揭晓的。

其实,从以往情况看,政府最终设定的GDP增速目标与市场分析师们早先的猜测并没有多少不同,这是因为这些年来年度GDP的增速目标基本上是按照留有余地原则,根据上一年设定的目标值和实际的增速值之间的误差大小来调整的,所以很容易被猜到。

今年也会是如此。初步核算,去年我国实现的GDP实际增速同比为8.1%,这个数字反映了上一年基数过低的事实。所以,国家统计局在发布的公告中特别强调了GDP在过去两年的平均增长率是5.1%。这可以部分消除基数的影响,对猜测2022年中央政府可能设定的GDP增速目标有参考价值。考虑到这些年经济增速的惯性,市场普遍猜测政府在今年设定的GDP增速目标值应该在5%~5.5%之间。

主张5.5%的分析人士更多考虑到了去年底中央经济工作会议释放出的积极信号,预期在较为宽松的货币和财政环境里基建投资规模较之过去两年会显著改善,加之房地产市场回暖,有望成为今年拉动GDP增加的主力。而谨慎派则指出,今年中国将面临国内市场和外部环境更大的不确定性,特别是,全球通胀预期和美联储加息行动将大大压缩中国国内实施相对宽松政策的时间窗口。在这种情况下,中国的货币政策实际的可操作空间并不大,不足以支撑比5%更快的GDP增速。给定现在疫情挥之不去的现状和全球经济的脆弱性,能实现同比5%的实际增速也实属不低,并非可轻而易举完成的目标。我也宁愿猜测,中央政府大概率会把今年的GDP增速目标定在5%~5.5%这个区间。

但在我看来,真正重要的问题不在于政府设定多高的目标是合适的,而是继续设定GDP增速目标还有没有真正的意义。这才是需要讨论的。其实,为GDP增速设定年度目标的做法,是集中计划管理的遗产,跟市场经济是不兼容的,因为市场是有不确定的风险,也可能受到外部各种因素的扰动和冲击,也会发生程度不同的局部危机,甚至大危机。在这种情况下,我们可以有短期GDP增速的预测值,但要让中央政府为一个充满不确定性的经济去设定一个确定的增速目标,是没有道理的。

其实,在我国由中央政府设定一个全国GDP增速目标的真正目的是为了自上而下考核地方政府的政绩。我们从上世纪80年代以来绝大多数年份中央政府都会设定全国的GDP增速目标。那个时候一方面我们的经济还处于市场化转型的初期,政府对经济的管理还带有很强的计划色彩,另一方面,我们面对的国内和国际环境的不确定性比较小,有利于经济实现高速增长。在自上而下考核GDP政绩的制度下,中央政府每一年制定的GDP增速目标对当年能够实现的GDP增速具有指挥棒的作用。

以2004~2013年这10年为例。虽然全国的GDP增速目标连续10年都被中央政府设定为了8%,可是绝大多数省份设定的GDP增速目标都比全国的目标高,而且因为GDP"锦标赛",每一年实现的增长率都远高于这个目标,接近10%,结果中央政府设定的GDP增速目标实际上变成了当年GDP增速的下限。之所以会出现这个情况,是因为GDP政绩考核激励的存在,导致出现下一级政府设定的GDP增速目标必然要高于上一级政府的层层加码现象。

在2004-2007年间,中国GDP实际增长速度不断超过政府年初设定的增速目标,平均超标4.4个百分点,平均超标幅度为54.4%;2007年的超标幅度最高,达到了6.7个百分点,超标幅度为83.8%。即使在2008-2009年全球金融危机期间,超标现象仍然存在,并且到2010年,超标又回升到2.6个百分点的水平。

这个超标现象一直到2014年之后才得到遏制和趋于消失。本来,2009~2011年,由于出台四万亿刺激内需政策,经济出现了过热。温家宝总理在2012年的政府工作报告中提出要实行宏观调控,把GDP增速目标第一次从8%下调到了7.5%。到了2013年,温总理在他任期内最后一次政府工作报告还是维持了这个7.5%的GDP增速目标。2014年李克强总理上任,继续把GDP增速目标维持在了7.5%。

可是,2014年中国GDP的实际增速仅为7.3%,10多年来第一次没有能够完成中央政府年初设定的增速目标。正是因为2014年的GDP实际增速没有达到中央政府年初设定的目标,结果根据留有余地的原则,李克强总理2015年的政府工作报告就下调GDP增速目标至7%,下调了0.5个百分点。但2015年同样没有完成中央政府年初设定的增速目标。所以在2016年的两会上,中央政府的工作报告把当年GDP增速目标又下调了半个点,变成6.5%~7%。由于当年没有能够实现接近7%的GDP增速,结果中央政府在2017年和2018年两会的政府工作报告中继续下调了那两年的GDP增速目标,均设定为6.5%,后来发现完成6.5%的目标似乎也相当吃力,中央政府不得不在2019年两会上又将当年的GDP增速目标进一步下调到了6%~6.5%。2020年因为突发新冠疫情而没有再设定GDP增速目标,但2021年又恢复设定了GDP增速目标,而且继续下调到了6%。

连续多年没有完成GDP增速目标的真正原因并不是目标定高了,而是因为中央对地方官员的GDP考核制度出现了重大调整。2014年我国颁布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部考核工作的通知》,规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察,不能仅仅把GDP增长率作为政绩评价的主要指标,不能搞GDP排名,而是要加大资源消耗、环境保护等指标的考核权重,同时也要重视科技创新、教育文化、劳动就业、居民收入等民生方面的考核。另外加上中央政府对经济新常态的表述以及环保方面的严厉措施,进一步增强了考核制度变化的可信度。由此,随着中央对地方政府主政官员GDP考核的弱化,地方政府也就没有足够的动机去追求GDP更高的增速,相反,仅仅完成年初指定的目标似乎成了地方政府官员的一个最佳选择,毕竟高增长并不能受到表扬和鼓励。

由于地方没有积极性追求更高的GDP增速,也没有动机制定更高的GDP增速目标,结果在2014年之后,中央继续设定的年度GDP增速目标不但没有了指挥棒意义,反而很大程度上受到了上一年实现的GDP增速与年初目标之间的误差影响,目标设定变得更加被动了。其后果便是,如果剔除掉没有再设定GDP增速目标的2020年,我们可以很清晰地观察到,从2014年起,中央政府在每年两会上设定的年度GDP的增速目标呈现出了被动的逐年下调的趋势。坦率地说,这个后果给国内外市场造成了很大的困惑和误读。国内外都高度关注中国经济过去10年来的增速放缓现象。争议的地方在于,到底这个放缓背后是趋势性的因素导致的还是一个周期性的问题?如果是周期性问题,那为什么这么多年始终未能走出下行周期?要解开这些困惑和疑虑,先要弄明白中央的GDP增速目标为什么会被动地逐年下调;另外,逐年下降的目标值多大程度上可捕捉潜在增长率变化的趋势。

因此,在中央弱化了对地方GDP考核的压力之后,继续设定GDP增速目标就没有了意义,反而导致不必要的后果。改革开放40年的经历也说明,除了有利于政绩考核之外,我们不可能把中央政府的GDP增速目标视为对实际经济增速的一个准确逼近或预测。而且,一个确定的年度GDP增速目标一旦定下,当年是不能根据变化的条件修正的,所以对市场预期也不具有引导意义。过去长期以来GDP增速目标能发挥指挥棒的作用,就是因为上级对下级的GDP绩效考核制度的存在。现在这个GDP考核已经大大弱化和淡化,政府再继续设定年度GDP增速目标更加没有了必要。

中央政府应该不再设定全国的GDP增速目标,也无需在全国两会政府工作报告中提到GDP增速目标。但中国人民银行和发改委可以对全国的宏观经济做出基于模型的预测并在规定的时间里向市场公布全国GDP增速的季度和年度预测值。央行或发改委的GDP季度或年度增速的预测值对引导市场预期是非常重要的信息,也能为中央政府的政策提供重要参考。从国际实践上看,季度和年度GDP增速预测值对市场预期具有引导和稳定的作用,是市场预期管理的重要内容之一。

市场机构或独立的第三方机构也可以预测宏观经济并给出预测值。季度的预测值是可以根据变化的条件随时进行调整的。预测需要有简单的或复杂的宏观经济模型作为科学依据。建议国家统计局核算的GDP增长率也要做一些调整,从长期以来单一的年度同比增长率转变为季度环比和季度同比增长率同时发布,还可以发布基于季度同比或季度环比折算的年化增长率。这么做的好处是对研判宏观经济提供更具参考价值的信息,有利于形成和引导市场预期。

作为过渡,也许还可以允许地方政府如果愿意可以去为本地的经济设定短期增速目标。若干年后,我估计连这样的做法也没有了意义。但这至少比现在地方和中央两套GDP增速核算体系并存更好,可避免地方GDP增速的合成与中央数据不一致的问题。但最重要的是,中央不再为全国的经济增速设定确定的目标值,而改为央行/发改委发布自己的预测值,不仅符合市场经济的运行规律,有助于引导和稳定市场预期,也更符合国际惯例。

张军,1963年生,经济学家,教育部“长江学者”特聘教授并入选国家“万人计划”领军人才。现任复旦大学文科资深教授、经济学院院长、发展研究院副院长、中国经济研究中心主任。

来源| 第一财经



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