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江天骄:日本参与全球数字经济治理与中日数字经济合作

 

相比中美,日本的数字经济发展处于被动落后的局面。在企业层面,日本几乎难以找出能与美国的谷歌、苹果、脸谱、亚马逊以中国的百度、阿里巴巴、腾讯相竞争的数字巨头。在行政层面,日本政府推动的大量电子化、数字化项目进展迟缓。作为在电子和信息技术制造业方面的强国,日本在数字经济发展方面的被动落后主要有两大原因:一是民众强烈的隐私保护意识,二是老龄少子化所带来的双刃剑影响。尽管严重的老龄化促使日本在智能制造和智慧服务方面引领创新,但少子化同时使日本整体社会趋向保守,勇于接受数字新生事物的年轻人越来越少,数字产业的应用场景变得越来越有限。然而,即便如此,日本政府仍然充分认识到了参与全球数字经济治理,制定国际数字经济规则的战略性意义。这也同时提出了一个值得思考的学术问题,即本国数字产业发展相对有限的国家是否能够主导国际数字规则制定。

 

01 日本参与全球数字经济规则制定

 

首先,日本在区域贸易协定中涉及的数字规则,经历了从无纸化贸易到电子商务,再到更高水平的数字贸易协定的转变。在 2005年前后日本与新加坡、菲律宾和泰国分别签署的双边贸易协定中, 涉及的数字贸易规则主要集中在无纸化贸易。从2009 年日本与瑞士的双边贸易协定开始出现了专门针对电子商务的数字贸易规则章节。此后在日本与澳大利亚、日本与蒙古的双边贸易协定以及《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)的文本中都涉及电子商务规则,主要涉及数字产品的非歧视待遇、关税、国内监管法规、电子签名等内容。2018 年以来,随着《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)以及日本与欧盟的贸易协定生效,涉及跨境数据流动、源代码、个人信息保护等方面的数字贸易规则正成为日本对外贸易谈判中的重点。2019 年,日本又同美国专门签署了《美日数字贸易协定》,并在 2020 年与英国签署的贸易协定中专门设置了数字贸易条款,旨在打造更高水平的数字贸易规则。

 

其次,日本积极参与世界贸易组织(WTO)框架下的多边数字贸易治理,在多边或小多边层面构建数字经济治理联盟。2016—2019 年期间,日本向 WTO 共提交了 16 项与数字贸易相关的提案。2018 年,日美欧三边贸易部长会议开始寻求在数字贸易和电子商务领域达成共识,并呼吁更多 WTO 成员参与高标准规则。2019 年 1 月,日本与中美欧等其他 75 个 WTO 成员共同签署《关于电子商务的联合声明》,宣布启动 WTO 电子商务谈判。与此同时,日本政府提出“数据在可信任条件下自由流动”(DFFT)原则,并借助担任二十国集团轮值主席国的契机与中、美等国家共同签署了《大阪数字经济宣言》。

 

第三,日本并不满足于仅仅参与数字贸易规则的讨论,而是谋求主导全球数字经济规则的制定。在多边层面,一是积极主张对发展中国家尤其是最不发达国家开展包括数字基础设施以及相关技术在内的援助,旨在通过缩小数字鸿沟,尽快使发展中国家能够接入全球数字经济活动,进而扩大日本的全球数字贸易市场。二是消除阻碍数字贸易发展的各种壁垒,包括“公开政府数据”“国内监管法规的 协调”等,从而使发展中国家进一步接受高水平数字贸易规则。在双边层面,日本一方面通过与欧盟互认“白名单”使自身在个人隐私数据保护方面达到全球领先水平,另一方面通过与美国签订数字贸易协定,在数字贸易自由化方面与美国保持一致,从而在全球数字经济规则的制定方面占据话语权和影响力。

 

 

02 日本在数字规则中的关注焦点

 

其一,数字知识产权保护。尽管日本并未发展出巨无霸型的数字经济跨国企业,但日本政府始终认为对数字知识产权的保护是维护其电子和信息技术制造业及服务业占据全球优势地位的关键。日本的主张主要包括:一是禁止强制公开源代码和算法。在日本看来,外国政府强制披露源代码和算法的行为会使日本企业面临泄露商业机密的风险,并有可能被作为一种数字贸易壁垒来使用,不利于全球数字经济的发展。二是禁止政府通过不正当程序获取数字知识产权。日本认为,由于部分欠发达国家和地区对数字知识产权的立法保护不够完善,政府部门可能在市场准入、竞标、审查等各个环节通过不正当的程序获取日本企业的数字知识产权,侵犯企业的利益,甚至危及日本的经济安全和国家安全。需要指出的是,数字安全对每个国家来说都至关重要,数字安全问题是泛在的,没有哪个国家的数字产品或服务享有绝对的安全或不安全。因此,在一国引入外国数字产品或服务的过程中都会有必要的审查机制。随着技术的不断迭代,源代码和算法的复杂程度也在进一步增加。这些都给客观公正地裁决数字知识产权纠纷带来了挑战。

 

其二,数据隐私保护与跨境数据流动。在数据隐私保护方面,日本社会具有十分普遍的个人隐私保护意识。早在2003年日本就通过了《个人信息保护法》,首次修订后于2017年5月30日全面生效,并于 2020 年 3 月 10 日再次修订。2018年7月,在欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)生效两个月后,日本和欧盟就签署了《日欧经济伙伴关系协定》。该协定允许日本和欧盟之间共享个人数据,而无需额外的安全检查。这意味着日本和欧盟互相承认对方的数据保护制度为个人数据提供了充分的保护。在跨境数据流动方面,日本在 CPTPP 中明确提出主张数据跨境自由流动,禁止数据服务器设置于国内的限制,但如果是出于公共政策目的可以除外。尽管还有个别保留,但日本在积极推动数据跨境自由流动的大方向上与美国并无二致。通过与美欧协调一致,日本在确保自身融入美西方数字市场与规则联盟的同时,也能够利用相关高标准打开数字发展相对落后地区的大门,从而有利于本国企业发挥优势。但对广大发展中国家和地区而言,过分严苛的数据安全标准可能扼杀其数字经济活力,过于自由的数据出境原则也可能损害其国家安全。

 

其三,公开政府数据及公平的数字贸易环境。在公开政府数据方面,发达国家普遍认为将特定政府数据(如公共交通、防灾、疾控等)共享给企业有助于促进数字创新和数字贸易,并反哺于更加高效的公共政策制定和实施。在《美墨加协定》和《日美数字贸易协定》中都已经纳入了公开政府数据的条款。日本在给WTO 的提案中进一步指出,政府在公开数据时应对国内外企业一视同仁,差别对待会成为阻碍外国企业进入本国市场的数字壁垒,不利于公平的贸易环境。除此之外,日本要求进一步改善电子商务或数字贸易相关服务中的市场准入承诺。通过促进国内外企业对数字基础设施进行投资,消弭数字鸿沟,为相关数字经济产业发展提供更多的增长机遇,并鼓励更加公平的营商环境。需要指出的是,公平的贸易环境并非数字经济领域所独有的问题,其他经贸投资领域都普遍存在。

 

相比之下,公开政府数据对发展中国家来说是更具压迫力的要求。许多国家的公 共治理体系尚在数字化转型过程中,很可能并不具备系统性的政府数据库,也可 能还无法认识和识别什么是敏感数据,什么是可共享的数据。轻易向外国企业开 放政府数据很可能带来较大的风险和挑战。

 

03 中日在数字经济领域的合作展望

 

首先,由于中日发展程度不一,双方在一些数字规则的核心问题上存在分歧。从全球数字规则的制定来看,美国和欧盟的主张及实践具有很大的影响力。欧盟通过《通用数据保护条例》构筑了号称史上最为严格的数据隐私保护规则,有可能成为一种变相的数字贸易壁垒。美国凭借其在数字技术和企业方面的巨大优势力推数据跨境自由流动,并以意识形态划线构筑数字联盟,具有进攻性色彩。日本则通过与美欧在高水平数字贸易规则方面协调一致,已经融入美西方发达国家的数字市场和数字规则联盟。由于发展程度不一加之大国博弈的影响,中日在跨境数据流动、公开政府数据、相关市场准入等方面的分歧在所难免。

 

其次,中日两国应当用发展的眼光看待问题,寻求双方数字利益最大化的公约数。从长远来看,中日两国发展数字经济的根本目的都是为了把握数字技术革命的浪潮,推动科技向善,引领全人类迈向数字文明新形态。从短期来看,全球新冠疫情反复延宕,为各国加速数字化转型,发展数字经济提供了机遇。尽管存在分歧,中日在消弭全球数字鸿沟,加强第三方市场合作方面仍然拥有广阔的合作前景。双方还可以在智慧城市建设、数字抗疫等公共服务领域开展更多的交流与合作。此外,网络安全作为数字经济发展的重要保障也是中日两国的共同利益所在。过去十年里,中日鲜有在网络安全问题上出现重大纠纷。但就在去年,日本也出现了追随美国在网络安全问题上对中国采取“污名化”的现象。中日应在网络安全方面保持战略沟通,增信释疑,共同引领全球网络空间安全治理,为数字经济蓬勃发展保驾护航。

 

再次,中日两国应当以《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)为抓手,打造弹性数据监管的最佳实践案例。RCEP是当前世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区,也是中日之间首次建立直接的自贸区关系,意义重大。与 CPTPP 相比,RCEP 在跨境数据流动规则方面采用的是弹性数据监管模式,在鼓励跨境数据流动的同时保留退出机制。日本在 CPTPP 相关条款中也保留了公共目的除外的条款,尽管尚未言明这种公共目的究竟指什么情况。由此看来,中日两国对于数据自由流动可能会带来安全风险有着共同的认识和预期。中日两国应当携手打造 RCEP 在弹性数据监管方面的最佳实践案例,从而有利于在双边层面加强对彼此数字经济战略的理解和认识,在多边层面为争取更加折中、平衡的数字贸易规则奠定基础。

 

 

来源 | 复旦大学日本研究中心《中日关系战略报告书(之八)》。



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