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张延人:6万亿美元预算案是适配美国经济现状的“处方笺”吗?

作者 | 张延人 复旦发展研究院助理研究员

2021年5月28日,美国总统拜登向国会提交了2022财年规模总计达6万亿美元的联邦政府预算案。这一预算方案囊括了他早前提出的两项标志性提案——《美国就业计划》及《美国家庭计划》。除了上述两项早前就已经公布的提案外,拜登此次提出的预算案还包括了教育、健康、抗击气候变化等领域的额外预算,囊括了联邦政府大多数的国防、教育和交通项目。主流观点认为,拜登政府现阶段的福利主义政策取向实际上是美国在经济和社会结构长期变化的情况下的一种中长期政策转型,可能在相当长的时间内是未来美国政府的核心选择。

 

 

福利主义政策将成为核心选择?

 

2021年5月28日,美国总统拜登向国会提交了2022财年规模总计达6万亿美元的联邦政府预算案。这一预算方案囊括了他早前提出的两项标志性提案——《美国就业计划》及《美国家庭计划》。其中,《美国就业计划》预计将在未来8年中投资超过2万亿美元,用于重建基础设施、鼓励科研、并促进“美国制造”。该计划还包括了《美国制造公司税收计划》,预计将把美国企业所得税从目前的21%提升到28%,用于支持庞大的基础建设项目等支出。而《美国家庭计划》则同样由支出和加税两个部分组成。其支出部分旨在为美国的儿童和家庭提供1.8万亿美元的援助。其中,约5060亿美元将用于各类教育投资,4950亿美元用于托儿服务、提供带薪休假和改善儿童营养,还有8000亿美元专门针对家庭的减税。其加税部分则针对收入在前1%的美国纳税人,计划将其需缴纳的资本利得税的税率从现阶段的20%提高到39.6%。

图片来源:The New York Times

 

除了上述两项早前就已经公布的提案外,拜登此次提出的预算案还包括了教育、健康、抗击气候变化等领域的额外预算,囊括了联邦政府大多数的国防、教育和交通项目。额外预算将向美国疾控中心投资87亿美元,用于应对未来的公共健康威胁。这也是近20年来美国政府对疾控中心最大的一次预算增长。气候变化方面,额外预算将向美国各个政府机构增加新的投资,总计比2021年增加了140多亿美元,用于投资落后社区、恢复政府的核心职能、帮助发展中国家减少排放并适应气候变化等。从不同政府部门的统计来看,美国国务院和美国国际开发署的预算为585亿美元,比去年增加了10%;国防部则提出了7150亿美元的预算,增长了1.6%;司法部的预算提议为353亿美元,增长了11.3%。

 

假如拜登预算案中的所有项目都能顺利执行,那么美国联邦政府的公共债务将在2022年达到GDP的111.8%,超过二战后的最高水平(1946年的106%)。 在此后的数年,这一数字还将逐年上升,至2031年时预计将达到GDP的117%的历史新高。此外,美国联邦预算赤字将在2022财年达到1.84万亿美元,占GDP的7.8%;但低于2021财年因抗疫紧急支出增加所达到的3.67万亿美元。目前,美国国会参众两院均由拜登所属的民主党掌控,因此,该预算案中的主要部分有较大机会通过。

 

我们可以清楚地看到,在美国长期国债收益率逐渐走高、市场对于美国通胀预期越来越强的情况下,拜登政府仍然坚定不移地采取了财政部长耶伦所主张的通过预算扩张来稳定就业并推动经济增长的宏观政策。拜登的政策秉承了民主党一贯的政策主张,以扩大赤字、扩大政府开支,支持社会中下阶层以及向企业和富人征税为特征的福利主义政策体系被称为“拜登经济学”。 主流观点认为,拜登政府现阶段的福利主义政策取向实际上是美国在经济和社会结构长期变化的情况下的一种中长期政策转型,这意味着福利主义政策可能在相当长的时间内是未来美国政府的核心选择。

 

需要指出的是,这种转向福利主义政策的现实背景是近几十年来的低通胀。理论上讲,采取财政和货币双扩张的政策会带来通胀率的攀升。但自新世纪以来,全球的通胀水平一直保持在较低的水平上,这就为福利主义政策的实施带来了空间。然而,随着美国的疫情逐渐受控,经济迅速重启,在逆全球化和福利主义的推动下,可能出现需求增长快于供给增长的情况,从而导致通胀的回归。

 

实际上,美联储在3月预测,2021年美国GDP的增长率在6.5%左右,为1983年以来最高,而对应的通胀率为2.4%。美联储对通胀的预测得到了当时大部分经济学家的认同。例如,《华尔街日报》于4月初对60余位经济学家进行的问卷调查预计,美国的消费价格指数增长率会在6月达到3%的高点,并在12月降至2.6%。然而,美国劳工统计局在5月12日的数据显示,4月CPI同比上涨4.2%。美联储二号人物、分管货币政策的副主席克拉里达在数据发布当天参加全美商业经济学会的一个论坛时承认,“这个数字远远高于我和外界预测者的预期”。

图片来源:Getty Images

 

 

通胀风险的代价能否承受?

 

基于对通胀风险的担忧,以萨默斯为代表的部分经济学家对拜登政府的6万亿美元超级预算持批评态度。作为克林顿政府的财政部长和奥巴马政府的美国国家经济会议主席, 萨默斯明确指出,拜登政府预算扩张的强度甚至超过了后来导致美元下滑通胀失控的上世纪60年代的预算扩张强度。而在通缩风险已经过去的情况下继续采用如此强烈的扩张性总需求政策显然是不合时宜的。 他强调,美国目前正在面临严重的通胀风险,“从二手汽车到木材,从钢铁到食品,各种价格都在全线上扬”;如果通胀强势归来,承受通胀代价最大的恰恰就是拜登的福利主义政策试图帮助的那些低收入家庭。

 

他还进一步警告,从历史上看,在1968年和1980年,正是严重的通胀问题帮助共和党人赢得了当时的大选(共和党的尼克松击败了民主党的约翰逊,以及共和党的里根击败了民主党的卡特)。前述那位美联储副主席克拉里达虽然表示近日的通胀会是暂时的,但又声称,“如果需求过于大于供给,且保持持久,推高了通胀和通胀预期的水平,不再符合我们的使命时,我们会毫不犹豫地行动,使用我们的工具将通货膨胀拉回2%的长期目标。”

 

然而,作为拜登预算案的实际推动者,财政部长耶伦认为,以通胀风险为代价换取美国就业的稳定和较高的增长是值得一试的。耶伦在就任财政部长之前是一位优秀的经济学家兼资深美联储官员,在经济预测和政策判断上有着良好记录。《华尔街日报》的分析显示,在2009年至2012年美联储官员发布的公开经济预测中,耶伦的预测一直是最为精确的。2014年,诺贝尔奖经济学奖得主斯蒂格利茨在《纽约时报》上发表文章,称赞她是其“47年执教生涯中遇到的最优秀的学生之一”,也是一位“极富才智的经济学家” 。同年9月,505名知名美国经济学家联名向白宫发出公开信,支持耶伦接替伯南克担任下任美联储主席,其在经济学界的影响力和支持率可见一斑。甚至有人称,没人比她更懂美国经济。

图为美财长珍妮特·耶伦(Janet Yellen);
图片来源:The Economist

 

耶伦的宏观政策逻辑也是非常清晰的。长期以来,美国宏观政策的目标是物价稳定,充分就业与经济增长,通常物价稳定被放在首位。然而,随着美国国内外经济政治环境的变化,其宏观目标的优先顺序发生了明显转变。 “一切以经济增长为重”已成为美国政策制定者的共识。造成这种转变的国内因素是美国日益明显的贫富差距与日益流行的民粹主义。

 

实际上,从2008年以来,在持续的量化宽松政策下,美国社会财富分配的不平衡带来的问题已经在不断积累。而在新冠疫情冲击下,这一状况正变得更加严重。根据美联储最新的家庭财富季度报告,最富有的1%家庭的净资产在2020年增加约4万亿美元,占全国新增财富的35%;而后50%的穷人只得到约4%的增量财富。此外,资产价格的上涨使得最富家庭获益更多。新冠疫情还加剧了低收入群体的失业问题,民粹主义和种族矛盾也进一步发酵,已成为美国社会亟须解决的重大社会问题。这种情况下,拜登政府唯有通过增加就业、促进经济增长才能弥合社会分化的裂痕。

 

 

 

恢复经济增长等于维持全球领先地位?

 

除了国内因素,外部国际因素也同样迫使美国必须尽快恢复经济增长,否则将影响其唯一超级大国的国际地位。当前的国际竞争呈多极化发展趋势。尽管美国在经济、科技、军事等方面的领先地位在短期内无法被撼动,但与其他新兴国家之间的相对差距在持续缩小。例如,拜登在其上任以来的首场记者会上就声称,“中国有一个总体目标……成为世界领先、最富有、最强大的国家。在我的任期内,这不会发生,因为美国将继续增长” 。 总而言之,尽快恢复经济增长是美国应对国际竞争,维持全球领先地位的不二选择。

 

在一个信奉市场力量的自由主义经济学家的眼中,拜登政府的超级预算案不过是试图预支未来繁荣的凯恩斯主义者再玩了一次寅吃卯粮的把戏;而耶伦的观点是,寅吃卯粮会成为一个问题的前提是当前的粮食足够把命续到卯时;如果不是这样,卯粮先吃起来也未尝不可——适度预支未来的繁荣有助于快速恢复经济增长。因此,即便宽松的宏观政策在短期内会造成通胀率上冲或者资产价格高企,只要最终能够成功重启增长,实现经济复苏的目标,那么就业、税收、政府债务、社会稳定以及国际地位等一连串问题都可以迎刃而解。这种抢在通胀到来前不顾一切率先实现经济复苏的策略已经成为美国宏观政策制定者的救命稻草。一个最明显的例子是,美联储主席鲍威尔在4月份就反复提及不会考虑加息,并强调尽管未来几个月物价会上升,但劳动力市场还没有恢复——虽然美国经济复苏正在加速,但失业率仍高于疫情前。基于这个事实,美联储将等到就业完全恢复后再考虑加息。

图片来源:The Economist

还有一点需要注意的是,拜登的就业计划和家庭计划是通过向企业和富人增税来筹集所需资金。那么,这是否会影响拜登预算案稳定就业与恢复增长的效果呢? 在经济学教科书里,信奉市场力量的自由主义经济学家往往坚信,对企业和富人增税会严重打击企业的扩张激励和社会精英努力工作的积极性,不利于增加就业,快速实现经济复苏。但实际上,此类观点主要在民间流行。

 

民调数据显示,42%的美国人同意或者非常同意减税(增税)将在未来促进(抑制)经济增长,持相反意见的只有20%。与民间的观点相反,全球43位最顶尖的经济学家在2017年回答同样的问题时只有1位表示赞同,而有高达52%的经济学家表示反对或者强烈反对。普通美国民众与经济学家在这一问题上看法不同是因为经济学家可以了解到最新的数据和研究成果——最新的实证研究并不支持减税促进经济增长、增税阻碍经济增长的论断。

 

在宏观层面上,无论是美国还是其他OECD国家,经济增长在长期内与企业和个人所得税率之间的关系不存在统计显著性(在美国,没有证据显示里根减税、克林顿加税、小布什减税对改变长期经济增长有任何作用);在微观层面上,富人并不会因为减税而增加了工作时间和努力的程度,也不会因为增税而减少工作时间和努力的程度。既然对企业和富人增税的社会代价远远低于人们的预想,让他们为拜登的超级预算案埋单自然就是最合理的政治策略了。

 

正是由于拜登政府的财政政策不仅仅试图推进经济增长,还试图对美国贫富差距加以调整,“拜登经济学”才被很多人认为是美国的福利主义。 目前,美国的财富分配不平等实际上是美国产业空心化、制造业外流,以及移民、种族问题等各种矛盾的根源所在。耶伦在就任财政部长初期时就曾警告,美国经济在复苏过程中越来越呈现出“K”型态势,即在整体恢复的情况下,社会财富的分化会越来越严重——富人更多地获取了经济复苏带来的繁荣,而穷人则更多地承担了新冠疫情造成的经济损失。因此,这种福利主义财政政策的目标就是要推动就业水平的提升和工资的上涨,从而缓和由财富分配不均带来的各种社会经济问题。

 

但是,就算拜登政府依靠对需求侧的刺激让美国经济渡过了难关,其政策效力在长期都不具有可持续性。所以,我们可以预见拜登政府的后续政策会着力于改变美国在全球化时代形成的产业结构,以推进科技创新为目标来管理供给侧,从而为美国经济增长寻求更持久高效的引擎。
 



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