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有限的回摆:拜登的贸易政策图景

以下文章来源于复旦中美友好互信合作计划 ,作者丛琬晶

《经济学人》杂志刊文指出,在贸易政策问题上,美国民主党总统候选人乔·拜登(Joe Biden)的语气一直很像美国总统唐纳德·特朗普(Donald Trump)。拜登宣称“经济安全就是国家安全”,承诺创造数以百万计的制造业就业机会,减少美国对中国的依赖。拜登于9月份公布的“美国制造”计划似乎与特朗普的核心贸易思想异曲同工。资本的全球化一方面影响了全球的政治经济力量对比,另一方面也在全方位、多层次重塑了美国国内的社会—经济结构。无论是民主党还是共和党,双方都认识到抛弃幻想、直面现实的必要。具体表现在贸易政策上,美国精英阶层和主流社会也正在经历着从崇尚“自由贸易”(free trade)到追求“公平贸易”(fair trade)的转变。

 

 

2020年以 来, 全球贸易格局动荡不安 ,美国的经贸政策 嬗变对区域乃至全球经济一体化进程产生了相当的影响。特朗普不确定的贸易政策极大扰动了全球经济,全球范围内不少政治家、学者和普通民众都期待拜登当选后将美国贸易政策拉回精英们曾经追求的传统经济自由主义轨道。然而,尽管拜登与特朗普在诸多具体贸易政策的态度上看似针锋相对,但其核心与本质却在很大程度上一脉相承。
 
拜登当选后,美国未来贸易政策的大趋势将主要表现在重视诸边与多边合作,强调在美国领导下联合志同道合者重塑国际经贸规则,充分发挥国际制度的约束力量。美国贸易政策会更加体系化、规则化。但无论是美国的盟友还是其他贸易伙伴,都应注意到美国国内政治、经济、社会结构的深层次变化,在对政策偶然性高度警惕的同时关注美国贸易政策的内在连续性和一致性。单纯将拜登上台视为“奥巴马时代”的回归是不明智的,拜登绝不是奥巴马或其他民主党人的完全复盘,美国贸易政策的钟摆朝着奥巴马时期回摆,但无疑,回摆的幅度是有限的。



拜登贸易政策的转向:

重视盟友,回归诸边与多边合作



(一)回归多边合作
多边层面,担任奥巴马政府时期副总统的拜登一直秉持后冷战时代的新自由主义思想,如若拜登当选,其对华政策也会向奥巴马政府时期靠拢,回归多边合作。 拜登2020年春天在《外交事务》上发表的题为“为什么美国必须再次领导世界”的署名文章勾勒出其未来政策的主要轮廓。
 
拜登认为,特朗普政府的外交行为严重破坏了美国的信誉,挫伤了美国的全球领导力。巩固美国的全球同盟、捍卫自由民主价值观将是其上任后的首要任务。美国阻挠世界贸易组织(WTO)上诉机构成员任命过程,导致其最终人数无法达到法定人数,致使WTO上诉机构停摆,WTO处理贸易争端与促进贸易的作用遭受极大牵制。投资者-争端解决机制(ISDS)被视为全球贸易体系的重要组成部分,但强调国际规则的拜登尚未明确表示他是否会修复ISDS。
 
世界贸易组织前法官、美国贸易代表办公室前总顾问珍妮弗·希尔曼(Jennifer A. Hillman)向美国国会参议院金融委员会提交的报告中或许透露出拜登对待WTO态度的蛛丝马迹。她指出,“WTO及其以规则为基础的贸易体系深陷困境。新冠肺炎疫情对全球经济予以重创,给供应链带来巨大压力,WTO所提供的基本贸易规则及其带来的稳定性与可预测性是这场风暴的港口。美国从WTO中获得的远远比失去的要多,美国比以往任何时候都更加需要WTO。而WTO改革首先要从ISDS入手。”
 
(二)TPP走向值得关注
诸边层面,美国盟友将成为美国贸易政策的重要依托,跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的未来走向值得关注。 美国的“印太战略”或让位于“亚太战略”,在规则的引领下积极开展与亚太各国的贸易关系。 美国是否会重返 TPP 自然成为美国及世界的严重关切。
 
相比于特朗普政府时期高调提及“印太战略”,拜登对“印太”一词绝口不提,而是更加强调“亚太”的意涵。从某种程度上来说,这也是民主党内部维持政策连续性和有效性的一种默契。
 
TPP象征着高水平、自由化、基于先进规则的国际贸易秩序,是奥巴马政府时期的重要政治遗产之一。TPP的内容几乎以美国早期的贸易协定为蓝本,通过文本分析,与TPP贸易规则最接近的十大特惠贸易协定都有美国参与。TPP是美国为未来书写全球贸易规则的窗口,发挥着样板作用和示范效应。
 
美国退出后的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)更名为“全面与进步的跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)于2018年年底落地,尽管冻结了TPP中美国要求的有关知识产权等部分条款,但继续保留了国有企业和垄断、劳工、环境等95%的条款。
 
对于强调贸易规则,重视环境、劳工等议题,希望巩固与盟友经贸关系的拜登来说,重返TPP并借此在全球范围内掀起新一轮兼具深度与规模的贸易合作浪潮应该是理所当然的不二之选。
 
然而,在7月中旬民主党辩论中,当主持人问及美国是否会重返TPP时,拜登一改之前的口吻,表示他不会重新加入跨太平洋伙伴关系协定,而是会“重谈”(renegotiate)TPP。拜登进一步表示,“我不会按照最初的提议重新加入TPP。我会与太平洋国家协商,坚持协议中的部分条款。同时,连同北美和南美国家一道,填补贸易规则的空白。”
 
曾在2009年至2011年担任副总统拜登首席经济顾问的杰瑞德·伯恩 斯坦( Jared Bernstein)也 透露出同样的口风, “奥巴马在TPP谈判过程中,影响谈判内容85%的人来自企业利益及相关贸易协会(投资者),而不是消费者与劳工。新的规则必须由劳工、环境保护和消费者权益倡导者来制定”。 这一转变在意料之外, 但结合拜登强调国际贸易规则和国内就业的特点,拜登给出的重谈TPP的理由又在情理之中。 美国能否回归TPP,又将以怎样的姿态“重返亚太”,仍是一个未知数。

 守大于攻,

拜登与特朗普存在诸多相似



拜登的诸多政策立场更多像是对特朗普一系列政策的回应,鲜有独到的、令人印象深刻的政策议题。拜登执政后不会对特朗普的政府全面推倒重来,整体而言,拜登在贸易政策上“守大于攻”,被动接招的成分较多,主动出招的空间有限。仅有环境、气候及其相关议题成为民主党候选人拜登的鲜明标签。
 
(一)环境气候议题
拜登毫不讳言,没有履行其环境义务的国家可能会被征收以关税或配额形式出现的“碳调整费”。 拜登主打的这张“气候牌”,也将与贸易中的特定议题紧密结合在一起。不少国家也纷纷表示出对拜登可能向碳密集型产品征税的担忧。
 
这一表态不仅仅是政策宣誓,在实际操作层面同样存在很大的执行空间。在民主党总统的领导下,商务部可以调查碳密集型进口产品,确定它们损害了美国的国家安全。特朗普政府频繁引用美国贸易法中的国家安全条款征收关税,这在相当程度上为未来的民主党总统提供了政策操作的蓝图。循着共和党人的思路,在民主党总统的领导下,商务部也有权利以“其他国家的碳排放损害了美国安全”为由对碳密集型产品的进口展开调查(已有民主党代表提出类似建议)。这将成为未来美国对进口产品征收关税或施加其他限制的法律依据。特朗普绕过立法征收关税的方法也极有可能被民主党借鉴,在这一维度上,不失为政权过渡后贸易政策或手段上的“继承”。
 
不仅仅是贸易领域,“环境”议题同样影响美国与其他国家的双边投资,而投资条款同样构成贸易协定中的重要内容 。越来越多的金融机构开始评估投资的碳影响。例如,贝莱德(BlackRock)首席执行官曾承诺“让可持续性成为投资组合构建和风险管理的组成部分”。各国央行和金融监管机构也开始向商业银行和投资基金施压,要求它们评估气候变化可能给投资带来的风险。民主党总统还可以利用制裁权限限制对碳密集型产业的投资。奥巴马政府曾经限制在俄罗斯能源项目上的投资作为对2014年乌克兰危机的回应,未来的民主党总统可以用法律来限制美国私人投资各种高排放项目。
 
但这仅仅是一种可能性和假设,在现实操作中仍然存在诸多问题。尽管各国央行和金融监管机构也开始向商业银行和投资基金施压,要求它们评估气候变化可能给投资带来的风险。但是,有关影响评估的规定参差不齐。而且在美国,这种评估很大程度上是自愿的。这种压力和政策能否有力的影响独立投资者的选择?其中还涉及到相关利益集团与支持减少碳排放的政府部门之间的博弈。
 
(二)劳工议题
拜登的贸易政策与特朗普贸易政策的相似之处还体现在“劳工”议题中 。对外政策以维护中产阶级的核心利益为基础。他指出,“我们的贸易政策必须从国内开始,通过加强我们最重要的资产—我们的中产阶级—确保每个人都能分享国家繁荣的果实。”为了实现这一目标,“我们需要能够在美国制造出最好的产品,并将这些最好的产品销售至全世界。这意味着消除对美国人不利的贸易壁垒,并抵制全球滑向保护主义的危险趋势。”

拜登和特朗普一样,认为中产阶级等相当一部分人成为了“全球化”的牺牲品。为此,特朗普通过从全球贸易中回退以减弱对相关群体的伤害;拜登更倾向于建立一个由美国主导建立规则,更加符合美国利益的“新全球化”。无论是何种途径,政府本身都在产业政策中发挥了核心作用,是中产阶级利益的守护者。这反映出在美国国内,产业政策如今得到了各个政治派别的支持,无论是民主党还是共和党,美国对待自由贸易的整体态度已经发生了巨大的转向。如何弥合美国企业与工人命运之间的历史性鸿沟这一根本难题横亘在拜登的面前。
 
(三)反补贴等议题
在国有企业补贴、数字贸易、非市场导向行为等其他问题上,拜登不仅全盘接受特朗普的主要政策取向,甚至有过之而无不及。 拜登严厉指责中国违反国际贸易规则,补贴本国公司并窃取美国知识产权。但他认为特朗普的“关税战”是无效的,并且反过来加速了美国的衰退,结果适得其反。而包括拜登本人在内的民主党主流声音都希望与美国盟友一道,形成一道对抗北京的坚实壁垒。无论是民主党和共和党,在非市场导向行为、补助金和国有企业、强制技术转移等领域达成了罕见的共识。两者都认为市场条件是公平、互利的全球贸易体系的基础,需要采取有效手段解决国有企业非市场行为问题;就提高补贴透明度、制定更严格的工业补贴和国有企业规则展开谈判,坚决避免强制技术转移,解决市场扭曲问题。因此,尽管民主党与共和党可能在具体政策上会存在严重的分歧,使得拜登的相关决策“寸步难行”,但在利用国际规则规范相关国家特定贸易行为这一问题上两党是完全一致的。这或许也会成为缓和两党矛盾、推进两党合作的“政策抓手”。
 
不仅如此,拜登已经承诺会使用比特朗普的关税更广泛的工具以应对外国补贴企业对美国造成的伤害。 他计划投入3000亿美元公共资金,支持人工智能、电动汽车和5G的研究。这将会产生两个影响,其一,外国企业在面对得到补贴的美国竞争对手时会越来越感到自己难以进入美国市场。美国只是更换了保护国内商品的具体手段,“保护”的底色从未消褪。其二,美国此举会激起连锁反应,其他政府也会采取类似手段发放补贴,由此加剧紧张局势,形成恶性循环。拜登承诺要反击那些利用“不公平补贴”削弱美国制造业的国家,而拜登反击的方式很可能是再次利用他口中所谓的“不公平补贴”。
 
一方面,拜登指出“错误的做法是把头埋在沙子里,说不再有贸易协议。”另一方面,他也表示“作为总统,在我们为美国人投资、为他们在全球经济中取得成功做好准备之前,我不会签署任何新的贸易协定。”“谁来保护工人利益、环境、透明度和中产阶级的工资?”“如果没有劳工和环境领导人以有意义的方式坐在谈判桌上,如果没有强有力的执行条款要求我们的合作伙伴遵守他们所签署的协议,我不会就新的协议进行谈判。”不难看出,知识产权、国有企业、环境、透明度等属于21世纪新议题是拜登政府贸易谈判关注的核心焦点,拜登政府会更加关注国际经贸规则制定的领导权。

  结语  

 

拜登希望联合美国盟友形成“统一战线”以加强国际规则的建设,充分发挥规则的约束作用。在未来,有关国有企业、政府补贴、知识产权、环境、劳工等问题都会不断涌现。拜登带领下的民主党正在从精英走向大众,在奥巴马政策的基础上民主党内部也在进行自我革新与调适,以适应这个更加分裂的美国社会。杰瑞德·伯恩斯坦在2019年指出,“自比尔•克林顿(Bill Clinton)以来,民主党精英们的理论一直是全球化程度越高越好,而对那些受影响最严重的地区和人们的生活充耳不闻。更糟糕的是,他们在面对新的贸易协定时普遍认为这要比上一个好得多。” 特朗普主义”在过去几年中获得了广泛的支持,特朗普会“离开”白宫,但“特朗普主义”的余韵犹在,这是拜登及其民主党必须正视的问题。
 
时移世易,无论最终是谁上台,今日的美国都再难回到十年前的坐标系中。国际力量对比的微妙变化、美国国内社会的极化与分裂、共和党人的政治压力、资本利益与民众利益的分化,再加上没有精英标签的拜登偏“平民”的个人经历,都要求拜登奉行中间政策。 拜登的贸易政策绝不是完成奥巴马时期民主党未竟的遗志,而是在停止和扭转特朗普政府激进贸易政策的同时,汲取其“精神”、转换其“方法”,实现民主党整体立场的转变。
 
不容忽视的是,分歧不仅仅存在于民主党与共和党之间,拜登及其民主党内部对待贸易政策的态度同样存在着立场差异。如前文所述,许多民主党人仍然把WTO、北美自由贸易协定和TPP看作是推动自由主义经济发展的重要合作框架,希望把时间倒退到2016年之前。然而,在很长一段时间里,真正参与和接近劳工、环境运动的民主党人(例如杰出的贸易专家洛里·沃勒克(Lori Wallach)等)则是全球化的批评者。
 
“全球主义”是奥巴马八年任期内美国大战略的核心组成部分,拜登作为民主党元老级别的人物也顺理成章地被想象成“全球主义”的坚定拥趸。而以特朗普为代表的共和党则并不讳言“美国主义”才是其信仰,强调在“美国第一”的原则指导下把就业岗位和产业重新拉回美国本土。拜登的心情同样是复杂且矛盾的,在进退两难的现实政治博弈中,只能采取“中间路线”,正如他自己对特朗普的支持者所说的那样“让我们给彼此一个机会”。拜登更像是披着“全球主义”的外衣,而其核心仍是“美国主义”,或者说以“全球主义”为手段,实现“美国主义”才是其最终目标。

参考资料

[1] “Biden: ‘I Would Not Rejoin’ TPP – I Would ‘Renegotiate’ It, Breitbart News, July 31, 2019.

[2] From Tax to Trade: Where Joe Biden Stands on the Big Issues, Financial Times, August 15, 2020.

[3] “How would Joe Biden Change America’s Trade Policy?” The Economist, Sept. 19, 2020.

[4] Jennifer A. Hillman, “The United States Needs a Reformed WTO Now, Council on Foreign Relations, July 29, 2020.

[5] Joseph R. Biden, “Building on Success-Opportunities for the Next Administration, Foreign Affairs, September/October, 2016.

[6] Joseph R. Biden, “Why America Must Lead Again, Foreign Affairs, March/April, 2020.

[7] Peter E. Harrell, “How Biden Could Use Trump’s Trade War Thumbscrews to Fight Climate Change, Foreign Policy, August 5, 2020.

[8] Richard Holden, “Biden will Back the Trans-Pacific TradePartnership, Financial Review, August 25, 2020.

[9] Robert Kuttner, “Where Does Joe Biden Really Stand on Trade?” The American Prospect, October 7, 2020.

[10] Todd Allee and Andrew Lugg, “Who Wrote the Rules for the Trans-Pacific Partnership?” Research & Politics, July - September, 2016, pp.1-9.

[11] 贺平:《TPP向何处去:美国对亚太区域经济一体化的政策嬗变》,《教学与研究》,2017年第6期。

[12] 郑永年:《郑永年:美国大选结果对美国、中美关系和世界的冲击》(讲座视频),2020117日,https://mp.weixin.qq.com/s/99Pp7JD5tf-8J3rlOkTvVQ



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