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李琴:永葆母亲河生机,长江流域进入全面依法治理新阶段

 

李琴复旦发展研究院研究员,研究领域为生物多样性与自然保护地体系,区域发展与生态安全,近期主要聚焦长江流域和长三角区域生物多样性保护与生态文明的理论与案例研究。

 

3月1日,《中华人民共和国长江保护法》(以下简称长江保护法)正式实施。作为我国首部以国家法律的形式制定的流域立法,是一部全面保护长江流域生态环境和保障高质量发展的法律。长江保护法针对长江特点和存在的突出问题,采取特别的制度措施,为推动长江经济带高质量发展提供有力法治保障、筑牢绿色发展根基,标志着长江流域进入全面依法治理的新阶段。

 

//一、“共抓大保护、不搞大开发”上升为国家战略以来,长江流域保护修复已取得了哪些历史成效?

党的十八大以来,特别是2016年1月习近平总书记在重庆提出长江“共抓大保护、不搞大开发”以来,长江保护修复取得一系列重要进展,生态优先、绿色发展的理念深入人心并转化为实践。主要表现在,第一,长江保护形成广泛共识,通过战略和顶层设计引领,政策和法规先行,体制机制不断完善,初步建立了长江保护修复的制度体系,长江流域生态环境总体上呈现出逐步改善的态势,共抓大保护格局已经形成。第二,长江保护修复聚焦八个重点领域重点问题,采取针对性措施形成了一批标志性成果,长江生态环境保护发生转折性变化。第三,中央和地方财政和部分社会资本稳定投入,通过在重点区域实施生态保护修复工程,在水污染治理、生态恢复等取得积极进展。第四,通过长江保护修复攻坚,在排污口排查整治、岸线整治以及生态保护修复工程等取得成效,水生态环境质量明显改善。


巫峡风光,图片来源:新华网

 

但是,我们也认识到,长江生态环境面临的形势依然严峻复杂,成为制约长江经济带高质量发展的瓶颈。重点行业绿色发展、面源污染治理和流域生态系统和生物多样性保护修复等关键环节上尚未形成突破。长江流域生态环境保护和修复面临的最大问题和难点,是缺乏整体性和系统性,水资源、水环境、水生态协同保护的体制机制亟待建立健全。

长江保护法的制定出台和实施,不仅使得长江保护有法可依,针对长江流域特点和以上存在的突出问题,采取特别的制度措施,特别是绿色发展国家战略写入其中,这都为推动长江流域保护治理提供有力法治保障,以法律强制效力引领长江流域高质量发展,筑牢绿色发展根基。

 

//二、长江保护法为何要明确从流域尺度全面推进长江依法治理?

长江保护法为长江保护治理明确了流域单元的空间范围。长江流域是一个社会-经济-自然复合生态系统。尽管长江经济带、长江流域和长江之间有着密切联系,但其范围存在明显的差异。如果强调长江经济带范围内的保护,就会将青海、西藏的长江源头排除在外,其后果是长江保护将举步维艰;而把自然特征明显差异的澜沧江、怒江、淮河和钱塘江等部分流域包括进来,其后果会增加长江保护的复杂性和降低有效性。

长江保护法确立了长江流域经济社会发展的基本原则——生态优先、绿色发展。从全球范围看,不但将对长江流域内生物多样性保护起到关键作用,而且将对我们的子孙和人类未来的生态安全作出重要贡献。

长江流域生态优先、绿色发展,将对大河流域治理带来宝贵启示。第一,在推进长江经济带发展实践中,认识到地球陆表是由流域集合而成的,因此,长江保护治理的基本单元是流域,重中之重是大河流域的治理。第二,在推进流域治理体系和治理能力现代化进程中,只有恢复长江生态系统完整性与流域系统性,把生态环境治理与经济社会治理结合起来,才能全面协调长江流域社会-经济-自然复合生态系统的保护。

 

//三、医治长江的“病症”,归根到底要依靠法治。我国首部流域法,如何全面推进长江流域依法治理,如何为长江“治病”?

长江保护法的实施,意在针对长江流域特点和现存的突出问题,补齐短板和不足,通过一系列制度,压紧压实各级责任、建立长效机制。

以国务院为核心构建国家长江流域协调机制,是我国流域管理机制的重大变革。针对当前流域治理存在的问题,国家长江流域协调机制的构建,将促进不同地区和部门形成合力。一直以来,水环境、水资源和水生态实现整体性、系统性统筹治理难,部门间和各省间保护修复工作协同联动效应不足,上下游、左右岸共同治理都有待加强。虽然长江流域设有水利部长江水利委员会,行使流域管理职能,但其主要职能为水资源开发利用与管理等相关的工作,而水环境管理、水生态管理等职能分散在生态环境部、农业农村部等其他部门,土地、岸线等空间管理集中在自然资源部门。长江保护法的实施,将着重改善长江保护中所面临的部门分割、地区分割等体制机制问题,从长江保护的流域性、整体性和全局性,切实加强不同地区和部门间协作。

长江上的执法船。图片来源:新华社

 

以问题为导向,从长江流域系统性和特殊性出发,通过完善资源保护制度体系,强化流域生态系统治理,规划约束开发利用、推进流域生态修生养息。

根据我们此前研究,长江生态保护修复的系统性不足,未突出以流域为单元进行生态保护综合治理,水生态功能修复存在短板,对生态系统的保护修复与评估需进一步强化。尽管长江流域水污染防治已取得一定成效,但流域生态系统的修复是长期工作,需要久久为功。

 

与水污染防治相比,水生态修复基础更为薄弱。首先,针对长江生态环境的管控多针对水质进行,而对水生生物生境、生态系统功能等的保护修复关注不足,未针对生物多样性的生境、物种等关键生态组成提出有力的保护修复行动计划,缺乏有效保护和修复措施。其次,缺乏将生态系统修复措施和水环境质量目标管理的结合,对生态系统自净能力、生态系统恢复的弹性考虑不足,影响生态环境治理和生态恢复的效力。第三,支撑流域水生态保护修复的监测、评价及修复技术标准未形成,流域水生态监测网络未建立,同时缺乏水生态保护修复相关评价机制。

 

基于此,长江保护法以问题为导向,明确了基于流域系统性的修复举措,建立健全长江生态环境的硬约束机制。

以长江口为例,它作为重要的陆海连接区域,是长江保护治理成效的重要体现者。《中国海洋环境状况公报》监测结果显示,长江口海域生态系统连续处于亚健康状态,至2019年并未好转。2020年长江干流总货运量达30.6亿吨,较2015年增长了40%,其中70%以上货运量聚集在长江口地区港口。针对长江河口陆海连接区域的问题,长江保护法明确规定了按照陆海统筹、河海联动的要求,制定实施长江河口生态环境修复和其他保护措施方案,维护长江河口良好生态功能。

长江保护法的实施,有望打破长江保护治理数据信息壁垒的困境,强化长江保护修复的科技支撑。

长江生态环境管理和研究均存在“九龙治水”现象。长江流域各部门积累了大量数据,并建设了各自的管理系统与数据库,平台接口与数据结构呈现多样化,造成各部门、各机构信息孤岛和数据共享壁垒,缺乏流域层面的数据与信息共享机制,保护治理工作难以协同。因此,实现跨部门、多学科的数据共享与信息互通,是长江协同保护的必要前提。

 

长江保护法要求建立健全长江流域信息共享系统,明确规定了健全长江流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害等监测网络体系和监测信息共享机制。通过国家长江流域协调机制设立专家咨询委员会,对长江流域重大发展战略、政策、规划等开展科学技术等专业咨询,协同推进长江流域生态环境保护和修复。

 

//四、长江保护法的实施,对我国生态文明领域的治理体系和治理能力现代化有何推动?

长江保护法的制定出台与实施,是我国生态文明法制建设、国家治理体系和治理能力现代化的重要方面和体现。习近平总书记多次强调推进全面依法治国,发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用,提升法治促进国家治理体系和治理能力现代化的效能。面向新时代生态文明建设的新征程,针对生态文明建设中的新情况、新问题、新挑战,坚持用法治的力量推进生态文明建设和转型,具有十分重要的意义。长江保护法的实施,正是为解决我国当前生态文明法治领域所存在问题而进行的积极探索,从系统工程和全局角度寻求新的治理之道,从长江流域生态系统整体性和流域系统性出发,构建流域综合治理新体系。

 


大江奔涌川流不息,中流击楫只争朝夕。永葆长江母亲河生机活力事关中华民族伟大复兴和永续发展。

 

来源|学习强国上海学习平台



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