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张军:为什么拜登应重新考虑对华单边贸易制裁政策?

以下文章来源于复旦金融评论 ,作者张军 石烁

 
■ 本文选自《复旦金融评论》第10期

 

本文讨论了美中第一阶段经贸协议给美中贸易带来的风险。利用彼得森国际经济研究所的“美中第一阶段协议追踪”数据库、中国海关总署进口数据和联合国商品贸易统计数据库的对华出口数据等,我们发现:(1)第一阶段协议没有取消对美中出口商品的高额加征关税,这会扭曲中国市场对美国商品的正常进口需求;(2)第一阶段协议对中国完成采购美货的要求已经不符合现实条件;(3)其他贸易伙伴正加快与中国建立基于规则的更紧密的自由贸易关系,这会弱化美国在全球供应链中的作用。结论是,作为务实的策略,拜登应考虑接受中国在全球供应链中所起到的日益重要的作用,更应在基于规则的竞争中与中国谋求广泛和深入的合作。

 

为管控对华贸易冲突,美国当选总统拜登不得不重新思考单边制裁政策。问题是他的出路何在?

 

对美国当选总统拜登而言,特朗普政府与中国签署的第一阶段经贸协议(下称第一阶段协议)很可能不是财富,而是包袱。虽然第一阶段协议在2019年12月签署后暂时缓和了美中两国关于知识产权、技术转让、农业、金融服务以及货币和汇率的分歧,但是美中贸易的紧张态势却并没有停歇的迹象。

 

当地时间2020年12月18日,美国商务部又将59家中国企业或个人列入出口管制实体清单。这是自2018年以来美国发起的第11轮对华实体制裁,受制裁的中国企业总数达到350家,也让中国成为世界上受美国实体清单制裁企业数量最多的国家[1] 。更为严重的是,这使美国的对华贸易政策变得自相矛盾。美国既扩大对中国企业的制裁规模,客观上降低中国市场对美国商品的依赖,又要求中国完成第一阶段协议规定的采购美国商品和服务的目标,加深两国的经贸关系。这让第一阶段协议的目标与美中贸易冲突不断深化的现实相悖。在这样的背景下,拜登政府是否会继续按照第一阶段协议来处理对华贸易问题,就成了疑问。

 

2020年12月,拜登接受《纽约时报》采访时表示,他不会立刻取消对中国商品的进口加征关税,也不会改变第一阶段协议[2]。实际上,他认为当务之急是全面评估美国与中国签署的既有协议,并与美国在亚洲和欧洲的传统盟友共同协商。换言之,拜登不会无条件维持第一阶段协议,而是会有条件地改变现状。这个条件取决于对第一阶段的全面评估,还取决于美国盟友的态度。由此,拜登提出对华贸易问题上,美国应有一个“万全之策”(a coherent strategy)。

 

但是,美国的盟友也需要了解第一阶段协议的执行情况,才能做出判断。不过,即便没有评估,美国的盟友很可能也不会支持第一阶段协议或类似的协议。因为这类协议带有歧视性贸易的色彩,偏袒美国扩大对华出口,由此可能挤出其他贸易伙伴对华出口,侵犯它们的利益。

 

并且,拜登对第一阶段协议发起的全面评估也不会得到特朗普政府的支持。如果对第一阶段协议进行全面评估在短期无法实现,一个初步评估应该也能够缓解全球市场对美中贸易未来的担忧。但是,据作者所知,拜登团队至今也没有发布一个初步的评估报告,甚至也没有公布一个评估方案,这让拜登的对华贸易政策变得更加难以预料。

 

实际上,第一阶段协议下美中贸易面临三方面风险:高关税率所带来的贸易成本风险、美货采购执行风险以及其他贸易伙伴对第一阶段协议所采取的反制风险。利用Bown (2019)提供的美中出口加权关税率[3]、彼得森国际经济研究所的“美中第一阶段协议追踪”数据库、中国海关总署进口数据和联合国商品贸易统计数据库的对华出口数据,我们评估了这三类风险,并尝试解释导致风险恶化的原因。这样的评估虽然是初步的,但为判断拜登政府对华贸易政策态度提供了一个有益参考。

 

01

戴琪会是解决对华贸易争端的万灵药吗?

 

 

在考察美中贸易风险之前,我们先通过拜登的内阁任命来评析他在对华贸易政策上的总体态度。可以确信的是,拜登至少在反思特朗普政府所采取的对抗性的对华贸易政策,这从他任命戴琪(Katherine Tai)作为下任美国贸易代表上就可见一斑。

 

戴琪是美籍华裔,会讲流利的普通话,1996—1998年获雅礼协会资助在位于广州的中山大学教英语,这已经让她与中国颇有渊源。更值得注意的是,在2007年进入美国贸易代表办公室任职后,戴琪逐步参与处理美中贸易争端。2012—2014年,她担任对华贸易执法首席律师,负责在世界贸易组织(WTO)发起对华贸易诉讼。随后三年,她来到美国众议院筹款委员会担任贸易律师,并从2017年开始为筹款委员会主席和美国民主党成员担任国际贸易事务的首席顾问,直到2020年接受来自拜登的贸易代表任命。作为具有对华贸易执法丰富履历的专家,戴琪似乎能够采取更灵活的和基于国际规则的策略,以实现美国对中国的贸易诉求。

 

除了具备对华贸易执法的业务能力,戴琪的高光时刻还体现在她在推动美国-墨西哥-加拿大协定(下称美墨加协定)加入更为严格的劳工和环保条款上所起到的重要作用。与之前的北美自由贸易协定(NAFTA)相比,在劳工条款上,美墨加协定要求在劳资集体谈判中加入工人代表,要求成员国采用国际劳工组织规定的劳工权利,提高劳工权利执法力度,并采用新的劳工价值成分规则等;在环保条款上,美墨加协定要求停止对破坏性渔业的补贴,禁产鱼翅并保护珍稀海洋动物和海洋生态,加强对野生动植物运输的海关稽查并打击非法捕捞,以及改善空气质量等。在美国国会审批特朗普政府2018年签订的美墨加协定时,戴琦在协定中添加了这些让美国民主党和共和党都能接受的高标准劳工和环保条款,为协定最终获得国会批准起到了关键性作用,也因此获得了民主党人的好评和共和党人的尊重,更成了她获得下任美国贸易代表任命的加分项。

 

但是,拜登政府不应当寄希望于依靠戴琪来建立一个可控的、全面的和进步的美中经贸关系。与加拿大和墨西哥不同,中国没有与美国签署双边投资协定和自由贸易协定,因此中美经济关系缺乏有约束力的基础规则。另外,在处理对华贸易摩擦上,美国已不再支持使用WTO争端解决机制,并退出了全面和进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)谈判,而转为依赖单边制裁,因此美国也缺少处理对华经贸问题的多边政策工具和协商平台。更重要的是,在越来越多的美国政界、学界和媒体主流人士看来,中国已经成为美国经济、技术和国家安全的威胁,而不是一个可以轻易信赖的贸易伙伴,因此美国更缺乏接触中国的战略耐心。

 

可见,戴琪的工作经验和美国国会对她的信赖,能否助益拜登政府管控对华经贸关系,这是值得怀疑的。在制定对华贸易的“万全之策”中,拜登政府仍然要面对艰巨的局面。

 

02

高关税率是美中贸易不可承受之重

 

美中贸易面临的第一类风险来自高关税率带来的高昂成本压力。我们利用Bown (2019)提出的出口加权关税来衡量对美中贸易商品的总体关税水平。具体讲,美国对中国出口品(中国对美国出口品)的出口加权关税是产品层面上关税率和出口品权重的乘积,其中权重来自2017年具体产品的美国出口占世界总出口(中国出口占世界总出口)比重[4]

 

 

如图1所示,2018年1月以来,美国与中国的出口加权关税率都大幅提高,并经历了三轮上升过程。第一轮是2018年1—7月初,关税率增长有限。虽然美国在当年开始对中国太阳能电池板和洗衣机征收30%关税,但这对出口加权关税率的影响是有限的,税率仅从3.1%增长到3.8%。相比而言,中国关税率在2018年1—3月保持在8.0%~8.4%,高于美国的水平,但是得益于中国5月和7月对外资企业的减税,中国关税率下降到7.2%。

 

第二轮是2018年7月—2019年2月,美中关税率开始大幅度增长。2018年7月、8月和9月,美国先后三次根据特别301条款对中国出口品加征惩罚性关税,涉及商品总额累计2500亿美元,这使出口加权关税率从3.8%增长到12%。作为对美国的应对措施,中国对美国出口品也加征反制关税,涉及商品累计1280亿美元,使关税率从7.2%增加到18.3%。但是到2018年12月和2019年1月,中国继续对外资企业减税,并暂停对美国汽车和零部件的加征关税,这使中国关税率下降到16.5%。

 

第三轮为2019年3月至今,美中贸易关税率在上升中趋同。2019年5月和9月,美国根据特别301法案分别对2000亿和3000亿美元的中国出口品加征10%~20%的关税,使出口加权关税率从12%增长到21%。到2020年2月初,美国将特别301法案涉及的1150亿美元中国出口品的加征关税率从15%下调到7.5%,使得税率略微下降到19.3%。对此,中国只在2019年6月对600亿美元的美国出口品加征关税,但随后允许进口商申请加征关税排除,并继续推行对外资企业信息技术商品的减税,这使中国关税率从16.5%上升到21.8%的峰值,之后下降到20.9%。

 

至此,美国关税率已经接近中国关税率的水平。2018年1月,中国关税率高出美国关税率4.9个百分点,到2020年2月后,则只高1.6个百分点。但是,这种趋同并不是建立在以规则为基础的贸易协定上,而是建立在美中对大幅上升的关税成本的忍耐程度上。更为严重的是,大部分美中贸易商品仍然在承受这种高税率压力。

 

 

图 2展示了在中国对美出口品总额中,被美国加征关税商品所占份额。该数字从2018年2月的0.2%增长到2020年2月的64.5%。图 3则展示了在美国对华出口品总额中,被中国加征关税商品所占份额。该数字从2018年2月的1.9%增长到2020年2月的56.7%。也就是说,第一阶段协议没有解决高关税率问题:有超过三分之二的中国对美出口品和超过半数的美国对华出口品仍然受加征关税的惩罚。可见,第一阶段协议下,美中并没有形成可持续的公平贸易,反而出现了时刻可能破裂的危险贸易。

 

03

美货采购目标达成无望

 

在高税率压力下,中国采购美国商品已经难以达到第一阶段协议目标,由此导致第二类风险,即采购执行风险。为阐释该风险的程度,我们利用彼得森国际经济研究所的“美中第一阶段协议追踪”数据库(Bown , 2020)提供的美国对华出口商品额累计值来考察中国对美国商品的采购情况[5]

 

根据第一阶段协议,2020—2021年,中国要在2017年基数之上,扩大自美采购和进口部分制成品、农产品、能源产品和服务不少于2000亿美元,其中2020年加购767亿美元,而2021年加购1233亿美元。按美国对华货物出口口径来看(不考虑服务出口),第一阶段协议覆盖货物的2017年对华出口基数为951亿美元,那么2020年这些货物对华出口目标值应为1590亿美元[6]

 

为了给第一阶段协议规定的中国采购和进口提供参考值,Bown (2020)将2020年目标值分解到月,并对月度值进行了季节调整,由此提供理论上的月度目标值。应注意的是,第一阶段协议并没有规定月度目标值,中国只需要完成协议规定的年度目标值即可。因此,我们使用Bown的季节调整月度目标值仅为讨论提供理论意义上的参考。

 

 

图 4展示了第一阶段协议覆盖的美国对华出口商品额累计值。显然,从2020年1月开始,每月对华出口实际值就没有达到理论目标值。并且,到10月份,对华出口实际上只完成了目标值的57%,这表明实际值对目标值的缺口越来越大了。按此路径,要求中国在2020年余下两个月补足尚未完成的43%进口目标,这是非常不现实的。

 

中国无法实现采购目标的原因至少有三。首先,如前所述,第一阶段协议没有取消对美中贸易商品的高关税率,因为这涉及一个悖论。在美国不首先取消惩罚性关税的情况下,中国不会无条件取消反制性的加征关税,这才能保证对美的强硬态度并为今后谈判保留筹码。与之相对的是,美国是根据国内法来加征关税的。如美国贸易代表办公室(2020)提交的2020年特别301报告就坚持认为中国窃取商业秘密、保护商标不力、存在电商盗版和大规模制假售假,并且阻碍制药创新[7]。只要认为中国没有满足相关要求,美国仍然会保留惩罚性关税作为威慑。因此,中美互不相让就导致了这种高关税率对峙的贸易危局。

 

另外,高关税率下,中国私营部门不会主动去采购美国商品。如图 5所示,2020年1—6月中国进口总额中,外商投资企业占41.4%,私营企业占33.7%,它们对扩大中国进口贡献最大。然而,这些私营实体不愿承受高额关税负担。因此,没有来自中国市场主要部分的需求,美国对中国进口难以快速增长。

 

为完成采购目标,中国更有可能依靠国有企业来扩大美货采购[8]。然而,如图 5所示,国有企业进口只占中国进口总额的23.2%,它们对扩大中国进口的贡献是有限的。偏重依赖国有企业来扩大美货采购,不但会扭曲美中贸易中的市场出清,更与美国对中国市场化改革的要求相矛盾。

 

 

更糟的是,2020年新冠肺炎疫情全球大流行对美中贸易造成了强力的负面冲击,这是在磋商第一阶段协议时,美中双方没有预想到的情况。然而,达到第一阶段采购美货目标的前提是美中贸易不受强力负面冲击的影响,可现在事与愿违。根据国际货币基金组织(IMF)2020年10月“世界经济展望”的预测,美国2020年的不变价格GDP将萎缩4.3%,这意味着美国生产的恢复将需要比预期更长的时间。考虑到美国生产紊乱和中国对进口商品采取更为严格的检疫措施,达到第一阶段协议2020年采购目标的可能性更低了。

 

04

其他贸易伙伴心事重重

 

第三类风险来自其他贸易伙伴对美中第一阶段协议的反制。根据第一阶段协议,中国要扩大采购美国制成品、农产品和能源产品(下称三类产品)。但是,如前所述,在高税率压力下,这种采购扩大行为缺少市场动力,而更可能地会依赖中国的国有企业体系来实现。并且,为满足美货采购需求,中国会减少本来对其他贸易伙伴的需求,挤出它们的对华出口。

 

为说明第一阶段协议对其他贸易伙伴可能造成的出口挤出风险,我们利用联合国商品贸易统计数据库(UN Comtrade)的对华出口数据,计算主要贸易伙伴占对华出口总值的份额。这些数据是2017年的,因此不受2018年开始的美中贸易冲突和2019年第一阶段协议的影响。如图 6-1所示,在对华制成品出口上,美国份额低于欧盟、韩国和日本。如图 6-2所示,在对华农产品出口上,美国份额低于巴西,但高于欧盟、澳大利亚和加拿大。如图 6-3所示,在对华能源产品出口上,美国份额低于俄罗斯、沙特阿拉伯、安哥拉、澳大利亚和伊拉克。这意味着,在第一阶段协议之前,享受同样最惠国待遇的情况下,美国对其他贸易伙伴没有绝对优势。然而,第一阶段协议实质上赋予美国进入中国市场并扩大其份额的特权,这是对其他贸易伙伴的歧视,导致它们对美国处于劣势。

 

 

为应对第一阶段协议导致的歧视性贸易,其他贸易伙伴很可能向WTO提出申述,但是这需要证据。如上所述,2020年中国很可能无法完成第一阶段协议采购目标,歧视性贸易的证据可能并不充分。并且,在高关税下,中国私营部门更可能将进口来源从美国转向其他贸易伙伴,这会对冲第一阶段协议所造成的部分对华出口损失。因此,其他贸易伙伴更可能采取观望态度,而不急于针对第一阶段协议而向WTO提出申诉。

 

即便如此,第一阶段协议还是开启了潘多拉的魔盒,导致WTO争端解决机制失效。并且,在其他贸易伙伴看来,无论它们申诉成功与否,该协议已经无视WTO所维护的非歧视性原则,这更削弱了WTO的公信力。由此,其他贸易伙伴更可能学习美国做法,尝试与中国建立新的贸易协定,以确保它们在对华贸易上享有与美国同等的最惠国待遇。这在一定程度上推动了欧盟和中国加速双边投资协定(BIA)谈判,更间接促成了2020年由东盟10国和中、日、韩、澳大利亚和新西兰共同签署的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)。

 

拜登不应低估RCEP对美中贸易的冲击作用。虽然RCEP没有采用像美墨加协定一样的高标准劳工和环保条款,但是它将中国资本与东盟10国的劳动力联系起来,还为中国市场找到了澳大利亚和新西兰的农产品和能源出口商,更间接地在中日韩这三个全球主要的制造业国家间形成了自贸区,由此巩固了东北亚和西太平洋地区的区域供应链体系。

 

为分析RCEP对中日韩供应链关系的影响,我们利用Petri和Plummer(2020)的研究结果[9]。Petri和Plummer采用可计算的一般均衡模型,模拟了在RCEP下,中日韩的出口动态。表 1报告的2030年的模拟结果有三个特点。首先,从出口总量看,RCEP不但会促进三国对世界的出口增长,而且会促进三国之间的出口增长。这意味着RCEP不但会扩大中日韩与世界的贸易,还会促进中日韩的供应链一体化。其次,从产品分类看,中国不但对世界出口增长量高于日韩,并且在对世界出口中,中国的高级制成品出口增长高于日韩。这意味着RCEP会提升中国在全球供应链中的地位。最后,从中日韩供应链层面看,日本对三国出口增长高于中韩,但是中国在高级制成品上的出口增长超过韩国,并接近日本水平。这说明RCEP不但会加深中国与日韩的供应链关系,还会缩小中国高端制造业与日本的差距。

 

可见,如果拜登不尽快调整第一阶段协议下的美中贸易关系,中国会在RCEP的促进下不断加深自己与东北亚和西太平洋地区的区域供应链联系,这甚至会削弱这些地区对美国供应链的依赖。如此,即便中国无法实现第一阶段协议的采购目标,而美国按照第一阶段协议对中国采取更多对抗性的贸易执法措施,也仍然无法阻止中国与其他贸易伙伴的供应链一体化进程。因此,在全球和区域性供应链中,中国地位不断巩固并继续上升,这是美国不得不接受的事实。

 

05

美中应重启经贸谈判

 

第一阶段协议让美中贸易陷入困境。该协议不但没有降低对美中出口商品的高额关税率,还扭曲了中国对美国的正常进口需求,让中国私营部门不得不寻求美国商品的替代品,并弱化了中国市场对美国供应链的依赖。更重要的是,其他贸易伙伴不会接受第一阶段协议导致的歧视性贸易,而会寻求与中国建立基于规则的也更密切的贸易关系,由此推动了欧中投资协定谈判,并促成了区域全面经济伙伴关系协定的签署。随着中国强化与其他贸易伙伴的供应链关系,美国正在丧失越来越多的战略筹码,而单边制裁措施也与美国所追求的对华政策目标日益矛盾。

 

一个更为务实的策略是,拜登政府需要反思对抗性的单边贸易执法给美中贸易带来的困难,还应接受中国在全球供应链中所起到的日益重要的作用,更应在基于非歧视性原则的贸易竞争中与中国谋求广泛和深入的合作。

 

*本文系2017年教育部“创新团队发展计划”滚动支持项目(IRT_17R24)、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“走向适度增长:需求管理与结构改革”、2014年文化名家暨“四个一批”人才项目和2020年SIIFE课题“后新冠时期中国经济的转型与增长路径:新条件与新机遇”的阶段性成果。作者感谢教育部、上海国际金融与经济研究院和国家留学基金委对本研究提供的资助。文责自负。

 

注释:

[1] 来自作者根据美国商务部新闻公告的整理,https://www.commerce.gov/news/press-releases。

[2] Friedman, T. L., 2020, “Biden Made Sure ‘Trump Is Not Going to Be President for Four More Years’ Here’s what Joe Biden had to say about the future in our interview,” New York Times, https://www.nytimes.com/2020/12/02/opinion/biden-interview-mcconnell-china-iran.html.

[3] Bown, C.P., 2019, “Phase One China Deal: Steep Tariffs Are the New Normal,”Peterson Institution for International Economics,https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/phase-one-china-deal-steep-tariffs-are-new-normal

[4] Bown (2019)的原始数据来自International Trade Centre的Trade Map and Market Access Map、中国财政部公告和美国贸易代表办公室公告。

[5] Bown, C.P., 2020, “US-China Phase One tracker: China’s import purchases (Through October 2020),” PIIE Chart, Peterson Institute for International Economics (December 4).

[6] 对华出口基数数据由作者整理自美国人口普查局-美国出口数据库。

[7] Office of the United States Trade Representative, 2020, “2020 Special 301 Report,” https://ustr.gov/sites/default/files/2020_Special_301_Report.pdf.

[8] Bown, C.P. & M.E. Lovely, 2020, “Trump's phase one deal relies on China's state-owned enterprises,” Peterson Institute for International Economics,https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/trumps-phase-one-deal-relies-chinas-state-owned-enterprises.

[9] Petri, P.A. & M.G. Plummer, 2020, “East Asia decouples from the United States: Trade war, COVID-19, and East Asia’s new trade blocs,” Peterson Institute for International Economics Working Paper 20-9, https://www.piie.com/publications/working-papers/east-asia-decouples-united-states-trade-war-covid-19-and-east-asias-new.

参考文献:

[1] Bown, C.P., 2019, “Phase One China Deal: Steep Tariffs Are the New Normal,” Peterson Institution for International Economics,https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/phase-one-china-deal-steep-tariffs-are-new-normal.

[2] Bown, C.P., 2020, “US-China Phase One tracker: China’s import purchases (Through October 2020),” PIIE Chart, Peterson Institute for International Economics (December 4).

[3] Bown, C.P. & M.E. Lovely, 2020, “Trump's phase one deal relies on China's state-owned enterprises,” Peterson Institute for International Economics,https://www.piie.com/blogs/trade-and-investment-policy-watch/trumps-phase-one-deal-relies-chinas-state-owned-enterprises.

[4] Friedman, T. L., 2020, “Biden Made Sure ‘Trump Is Not Going to Be President for Four More Years’ Here’s what Joe Biden had to say about the future in our interview,” New York Times,https://www.nytimes.com/2020/12/02/opinion/biden-interview-mcconnell-china-iran.html.

[5] Petri, P.A. & M.G. Plummer, 2020, “East Asia decouples from the United States: Trade war, COVID-19, and East Asia’s new trade blocs,” Peterson Institute for International Economics Working Paper 20-9, https://www.piie.com/publications/working-papers/east-asia-decouples-united-states-trade-war-covid-19-and-east-asias-new.

 

来源 | 复旦金融评论

 



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